Frågor och svar om avfall i anläggningsbyggande

Här publicerar vi svar på frågor om avfall i anläggningsbyggande. Materialet baseras på frågor som kommit till oss från Naturvårdsverket, länsstyrelser och kommuner.

Svaren är av generell karaktär och ska ses som exempel. Använd uppgifterna med försiktighet. Naturvårdsverket eller SGI kan inte göras ansvariga för skador eller olägenheter som uppkommit till följd av användning av uppgifter från denna sida.

  • Användning av överskottsmassor
    Publicerad 29 augusti 2017

    Behövs något tillstånd, anmälan eller annan åtgärd för att flytta en stor mängd överskottsmassor (ca 250 000 m3) från en fastighet till en grannfastighet? Massorna utgörs av opåverkad moränjord (ca 20 %) och sprängt berg (ca 80 %). Överskottsmassorna kommer inte att användas för anläggningsändamål i närtid, utan först om flera år. Initialt kan massorna användas för att konsolidera lermark, genom överlast, och därefter för anläggandet av en bullervall på fastigheten.

    Vilken verksamhetskod i miljöprövningsförordningen skulle kunna vara tillämplig på åtgärden? Är t.ex. verksamhetskod 90.30 tillämplig? Kommer sprängstenen att kunna hanteras som en biprodukt, för vilken en bygglovsansökan kan lämnas in för upplag?

    SGI:s synpunkter

    Slutsatser
    Överskottsmassorna är en restprodukt från byggandet av en tågdepå. Restprodukter kan antingen klassas som biprodukter eller avfall. Enligt SGI:s uppfattning är massorna inte en biprodukt, eftersom det framstår som alltför osäkert att massorna kommer att fortsätta användas för ett nyttigt ändamål inom överskådlig tid. Detta gör att massorna i stället bör klassas som avfall.

    Avfall kan lagras i väntan på användning, t.ex. för byggnads- eller anläggningsändamål. Dock anses avfall, som lagras mer än tre år, utgöra tillståndspliktig deponering. Om avfallet i stället återvinns för anläggningsändamål bedöms prövningsnivån utifrån de eventuella föroreningsrisker återvinningen kan medföra.

    Om avfallet återvinns för anläggningsändamål och föroreningsrisken är mindre än ringa behöver återvinningen varken anmälas eller tillståndsprövas. Då kan i stället en anmälan för samråd behövas, om naturmiljön väsentligt kan komma att ändras av åtgärden.

    SGI anser att det för ett slutligt ställningstagande i ärendet, krävs mer information om projektet inklusive planerad masshantering samt den planerade användning av överskottsmassorna. Detta för att man ska kunna avgöra sannolikheten i överskottsmassornas framtida användning och huruvida användningen fyller ett faktiskt behov.

    Grunderna för SGI:s resonemang
    Det bör beaktas att informationen i frågan är knapphändig, vilket påverkar kvaliteten i nedanstående resonemang. Osäkerhet råder till exempel kring hur sannolik massornas fortsatta användning är och vilken överenskommelse som gjorts angående massornas användande. Sådan information är relevant, eftersom syftet med massornas användning har stor betydelse för vilka regler som ska tillämpas. Som framgår i texten nedan går det att påverka hur massorna ska klassificeras och därmed hanteras, t.ex. genom att tydliggöra att massorna verkligen fyller en funktion och kommer att nyttiggöras inom en överskådlig framtid.

    Det bör i detta sammanhang uppmärksammas att ett intressant mål är under prövning i Mark- och miljööverdomstolen och som rör användningen av överskottsmassor. Huvudförhandling är utsatt till maj 2017, så det har inte funnits möjlighet att invänta avgörandet inför besvarandet av denna fråga. Målnummer i Mark- och miljööverdomstolen är M 7806-16.

    Kan överskottsmassorna anses vara en biprodukt? *
    Kommunen har resonerat kring om överskottsmassorna kan hanteras som en biprodukt, för vilken en bygglovsansökan enbart bör krävas. Om överskottsmassorna kan anses utgöra en biprodukt, är dessa inte att betrakta som avfall. SGI för följande resonemang rörande detta:

    I 15 kap. 1 § andra stycket miljöbalken (1998:808) definieras biprodukt som ett ämne eller föremål som

    1. har uppkommit i en produktionsprocess där huvudsyftet inte är att producera ämnet eller föremålet,
    2. kan användas direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som är normal i industriell praxis, och
    3. kommer att fortsätta att användas på ett sätt som är hälso- eller miljömässigt godtagbart och som inte strider mot lag eller annan författning.

    Så som SGI har uppfattat frågan kommer en stor mängd sprängsten och jord att uppstå i samband med att det byggs en tågdepå i området. Massorna utgör således en restprodukt från byggnationen, som man inte eftersträvar att framställa. Det verkar inte finnas något planerat säkert användningsområde för överskottsmassorna i nutid.

    När det gäller den första punkten enligt ovan kan SGI konstatera att överskottsmassorna har uppkommit i en produktionsprocess, där huvudsyftet inte är att producera dessa. Den första förutsättningen för klassning som biprodukt är därmed uppfylld. Notera dock att Naturvårdsverket i vägledningen "Hantering av massor i infrastrukturprojekt" anger att restprodukter, som uppstår vid till exempel vägbyggen, inte faller in under begreppet tillverkningsprocess. Med Naturvårdsverkets tolkning skulle den första förutsättningen därför inte vara uppfylld.

    När det gäller den andra punkten enligt ovan finner SGI att åtminstone sprängstenen kan användas direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som är normal i industriell praxis, t.ex. att krossa bergmaterialet så att det direkt kan användas i andra bygg- och anläggningsprojekt. Även denna andra förutsättning för klassning som biprodukt är därmed uppfylld.

    När det gäller den tredje förutsättningen; att överskottsmassorna kommer att fortsätta att användas på ett sätt som är hälso- eller miljömässigt godtagbart och som inte strider mot lag eller annan författning, framstår det för SGI som att denna förutsättning sannolikt inte är uppfylld. En biprodukt kan nämligen inte lagras på obestämd tid. Det måste, redan från början, finnas ett användningsområde för materialet för att det ska kunna klassas som en biprodukt i stället för ett avfall. Av den information som kommit SGI tillhanda framstår det som osäkert att massorna verkligen kommer att användas som överlast för att konsolidera lermarken. Massorna verkar snarare läggas på platsen för flera års lagring i väntan på att användas till bullervallarna. En sådan lagring utgör enligt SGI:s uppfattning en kvittblivning av massorna i form av tillståndspliktig deponering.

    SGI anser alltså att överskottsmassorna inte kan betraktas som en biprodukt och därför klassas massorna som avfall. Avfall är enligt 15 kap. 1 § miljöbalken varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Såvitt SGI förstått har man ingen egen nytta av överskottsmassorna, varför man önskar göra sig av med dem genom att lägga upp dem på grannfastigheten. Överskottsmassorna uppfyller därmed definitionen av vad som är avfall.

    Tilläggas ska att Naturvårdsverket i vägledningen "Hantering av massor i infrastrukturprojekt" bedömer att schaktmassor inte är att betrakta som avfall, om massorna grävs upp och används på den plats där grävningen utfördes inom rimlig tidsrymd.

    Lagring av avfall
    Under förutsättning att överskottsmassorna inte kan betraktas som en biprodukt, blir de avfall. Till skydd för människors hälsa och miljön omges hanteringen av avfall av en mängd regler, bland annat med avseende på lagring, deponering och transport. Av dessa regler framgår bland annat att lagring av ickefarligt avfall, som en del av att samla in det, är tillståndspliktigt, om mängden avfall vid något tillfälle är mer än 30 000 ton och avfallet ska användas för byggnads- eller anläggningsändamål, se 29 kap. 48 § miljöprövningsförordningen (2013:251), prövningskod 90.30.

    Om lagringstiden överskrider tre år räknas lagringen i stället som deponering enligt 4 § avfallsförordningen (2011:927). Alla former av deponering är tillståndspliktig verksamhet, se t.ex. 29 kap. 22 § miljöprövningsförordningen, prövningskod 90.310.

    Material som kommer att lagras under obestämd tid innan en eventuell, men ej säkerställd, återanvändning, bör enligt SGI:s uppfattning betraktas som ett avfall under lagringstiden. Om det senare skulle visa sig att överskottsmassorna faktiskt kommer att användas, kommer materialet att förlora sin status som avfall när det är färdigt för användning som en återvunnen produkt.**

    Återvinning för anläggningsändamål
    Enligt miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö eftersträvas en långsiktigt god hushållning med naturens resurser. Detta avspeglas bland annat i de allmänna hänsynsreglerna, som reglerar att avfall ska återvinnas, när så är möjligt. I miljöprövningsförordningen ges en möjlighet att återvinna avfall för anläggningsändamål, se 29 kap. 34-35 §§ miljöprövningsförordningen.

    De överskottsmassor som är aktuella för denna fråga får betraktas som icke-farligt avfall, såvitt SGI kan bedöma. Om föroreningsrisken med återvinning av massorna för anläggningsändamål är mindre än ringa, får massorna fritt återvinnas. Dock ska de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken fortsatt beaktas.

    För att det ska vara frågan om en återvinning för anläggningsändamål krävs att det finns ett självständigt syfte med användningen, vilken innebär att massorna kommer att användas för ett faktiskt nyttigt ändamål. Det ska också vara så att avfallet används som ersättning för annat material. Återigen framstår det som osäkert om överskottsmassorna verkligen kommer att användas i det aktuella ärendet och i så fall inom rimlig tid. Att lagra massorna i uppemot tio år, för att sedan använda dem för att bygga bullervallar, är enligt SGI:s bedömning inte något som ryms inom begreppet återvinning för anläggningsändamål.

    När avfall upphör att vara avfall***
    Som tidigare anförts finns det ofta goda anledningar att använda uppkommet avfall, i stället för att slutligt göra sig av med det. Det kan därför vara viktigt att ha kännedom om när avfall kan upphöra att vara avfall.

    Enligt Naturvårdsverket kan avfall upphöra att vara avfall när det har genomgått en återvinningsprocess. Det kan göras genom att så kallade End of waste-kriterier tillämpas, men också genom en bedömning i det enskilda fallet. End of waste-kriterier finns inte för överskottsmassor.

    Att återvinna avfall innebär att ett avfall går från att vara ett avfall till att bli ett föremål eller ett ämne, vars användning omfattas av kemikalie- och produktlagstiftningen. Hur återvinningsprocessen ska gå till är inte reglerat, utan kan variera från en enklare provtagning till komplicerade processer. En process där avfall återvinns är en anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet enligt 29 kap. miljöprövningsförordningen.

    Undantag från avfallsförordningen
    Material som anses vara avfall ska hanteras i enlighet med avfallsförordningen. Från avfallsförordningen finns dock ett undantag för icke förorenad jord och annat naturligt material som har grävts ut i samband med en byggverksamhet, om det är säkerställt att materialet kommer att användas för byggnation i sitt naturliga tillstånd på den plats där grävningen utfördes och att den användningen inte skadar eller innebär någon olägenhet för människors hälsa eller miljön. Se 11 § tredje punkten avfallsförordningen för detta undantag.

    Undantaget skulle kunna vara tillämpligt på de aktuella överskottsmassorna, men kräver att det är säkerställt att materialet kommer att användas för byggnation på grannfastigheten och att denna fastighet har samma ekologiska förutsättningar som den fastighet från vilken massorna kommer. Om inte, kan det knappast anses att massorna används på den plats där grävningen utfördes.

    Notera att undantaget från avfallsförordningens bestämmelser, endast innebär ett undantag från just de bestämmelserna. Samtliga regler i övrigt, t.ex. reglerna i miljöbalken och miljöprövningsförordningens bestämmelser om lagring och återvinning av avfall, är fortsatt tillämpliga på avfallets hantering.

    Anmälan för samråd
    Av 12 kap. 6 § miljöbalken framgår att om en verksamhet eller en åtgärd väsentligt kan komma att ändra naturmiljön, ska denna anmälas för samråd hos den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelserna i 26 kap. miljöbalken. Detta gäller bara verksamheter som varken är tillstånds- eller anmälningspliktiga, t.ex. återvinning av avfall där risken är mindre än ringa.

    Övrigt att beakta
    Konsolidering av lermark genom överlast och byggande av bullervall med sprängsten
    SGI noterar att det i ett e-post daterad 24 januari 2017 framgår att överkottsmassorna initialt kan användas som överlast för att konsolidera lermarken. Det är enligt SGI:s uppfattning viktigt att uppmärksamma att ett sådant förfarande bör föregås av en geoteknisk utredning, vilket normalt inkluderar såväl undersökningar som beräkningar, och ett uppföljande kontrollprogram. Överskottsmassorna kan således inte användas fritt för detta ändamål.

    Enligt de allmänna hänsynsreglerna åligger det alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd att hushålla med råvaror och energi samt bland annat att utnyttja möjligheterna att återvinna avfall. Därför är det i sig positivt att de överskottsmassor som uppkommer i samband med byggandet av tågdepån kan komma att återvinnas inom grannfastigheten. Dock ställer sig SGI frågande till användandet av sprängsten för byggande av bullervall. Normalt är sprängsten en resurs som bör utnyttjas på bästa sätt. Det kan därför ifrågasättas om anläggandet av bullervallar med sprängsten är en långsiktigt god hushållning med naturens resurser. Notera dock att SGI inte har någon information om sprängstenens kvalitet eller andra faktorer bakom det val som gjorts.

    * Vägledning för bedömningen av om överskottsmassorna utgör biprodukt har hämtats från Europeiska gemenskapernas kommission "Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – Tolkningsmeddelande om avfall och biprodukter" daterat den 21 februari 2007, KOM(200) 59 slutlig och från mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt, dom den 17 december 2014 i mål nr M 3346-11. Överprövad genom Mark- och miljööverdomstolens dom den 4 december 2015 i mål nr M 11838-14.

    ** Europeiska gemenskapernas kommission "Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – Tolkningsmeddelande om avfall och biprodukter" daterat den 21 februari 2007, KOM(200) 59 slutlig, s. 7.

    *** Informationen är hämtad från http://www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Avfall/Lagar-och-regler-om-avfall/Nar-avfall-upphor-att-vara-avfall/ besökt den 7 mars 2017.

     

     

     

     

     

 

Senast uppdaterad/granskad: 2019-01-15
Hjälpte informationen dig? Ja Nej